Μεταφορές στα νησιά και Υπηρεσίες δημόσιου συμφέροντος

Οι Μεταφορές στα νησιά, η νησιωτικότητα και οι υπηρεσίες δημοσίων σκοπών στις νησιωτικές μεταφορές

Του Κωνσταντίνου Χλωμούδη* 

"Ένα άρθρο που δημοσιεύθηκε στην ειδική έκδοση "The Economist" τεύχος 77 Ιούνιος 2010, της εφημερίδας "Καθημερινή", με αναφορά στην ελληνική ακτοπλοϊα. 

Το 3% του πληθυσμού της Ε.Ε. βρίσκεται σε νησιωτικές περιοχές, πολλές εκ των οποίων αντιμετωπίζουν σημαντικά προβλήματα προσβασιμότητας, με την Ελλάδα να αποτελεί παράδειγμα μιας κατεξοχήν νησιωτικής χώρας. Η έννοια της νησιωτικότητας ερμηνεύει όχι μόνο μια γεωγραφική κατάσταση, αλλά και μια σειρά άλλων χαρακτηριστικών (θετικών ή/και αρνητικών), που πηγάζουν από αυτήν την γεωγραφική ιδιαιτερότητα και σχετίζονται με την οικονομική και κοινωνική απομόνωση, το υψηλό κόστος διαβίωσης των κατοίκων, τις υψηλές λειτουργικές δαπάνες των νησιωτικών παρόχων υπηρεσιών και παραγωγών προϊόντων, αλλά και το ιδιαίτερο και ευαίσθητο φυσικό και πολιτισμικό περιβάλλον που έχει αναπτυχθεί σε αυτές τις γεωγραφικές περιοχές.

Η ιδιαιτερότητα του νησιωτικού χώρου αναγνωρίζεται ως στοιχείο που φέρει αξία, η οποία χρίζει προστασίας τόσο από την Ελληνική Πολιτεία όσο και από την Ευρωπαϊκή Ένωση. Ιστορικά η νησιωτική πολιτική της Ευρωπαϊκής Ένωσης για την προστασία της νησιωτικότητας καταγράφεται για πρώτη φορά στην Συνθήκη του Άμστερνταμ.

Η διαμόρφωση μιας ενιαίας και ολοκληρωμένης προσέγγισης ειδικά για τις μεταφορές στις νησιωτικές περιοχές είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την χωρική διάσταση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής. Η πολιτική για τις μεταφορές αποτελεί υψίστης σημασίας ζήτημα και σχετίζεται με την ανάγκη προσδιορισμού για κάθε νησί και για κάθε δρομολόγιο του αποδεκτού επιπέδου παροχής υπηρεσιών (ποσοτικό, ποιοτικό, κόστους) σύμφωνα με τις αναπτυξιακές δυνατότητες και τις ανάγκες μετακινήσεων αγαθών και επιβατών.

Η αξία του ελεύθερου ανταγωνισμού σε πολλές περιπτώσεις δύναται να πολλαπλασιαστεί εάν διαμορφωθούν όροι από το κράτος για την παροχή υπηρεσιών νησιωτικής μεταφοράς. Βέβαια, οι όροι αυτοί πρέπει να εξυπηρετούν την παραγωγή αποδεκτού επιπέδου παροχής υπηρεσιών νησιωτικής μεταφοράς από τους ιδιώτες. Ο προσδιορισμός του αποδεκτού επιπέδου παροχής υπηρεσιών (ποσοτικό, ποιοτικό, κόστους) αποτελεί πολυπαραγοντικό ζήτημα, για την εξέταση του οποίου λαμβάνονται υπόψη πληθυσμιακά και δημογραφικά κριτήρια, κόστος μεταφοράς, χρόνος μεταφοράς, οικονομικά στοιχεία, εποχικότητα, ανάγκες για μετακίνηση κ.ά. Κεντρικό θέμα σε αυτήν την αγορά με ιδιαιτερότητες είναι η ρύθμιση των συχνά αντιτιθεμένων συμφερόντων, δηλαδή του επιχειρηματικού ενδιαφέροντος, του κοινωνικού συμφέροντος και του δημόσιου συμφέροντος.

Αυτή η ρύθμιση δυσχεραίνεται από το διαπιστωμένα χαμηλό επίπεδο γνώσης των ιδιαιτεροτήτων της αγοράς αλλά και την ανορθολογική αντιμετώπιση του ζητήματος των μεταφορών στα νησιά, ως πρόβλημα διαχείρισης πλοίων και μεταφορέων και όχι ως λειτουργία ενός ολοκληρωμένου συστήματος νησιωτικών μεταφορών, στο επίκεντρο του οποίου βρίσκονται οι χρήστες του και ειδικότερα οι κάτοικοι των νησιών. Η έλλειψη εντοπίζεται ιδιαίτερα σε θέματα προσδιορισμού του απαραίτητου επιπέδου μεταφορικών υπηρεσιών εξυπηρέτησης των νησιών (ποιότητας, ναύλου κλπ.), αλλά και στην συναρτώμενη αδράνεια των πρωταγωνιστών της αγοράς και κυρίως του Κράτους, που χαρακτηρίζεται από την προσκόλληση σε παλαιές πρακτικές και την αναζήτηση λύσεων «παρελθούσης χρήσης» με την ανάληψη της μικρότερης δυνατής ευθύνης.

Η ατελής γνώση της αγοράς στην Ελλάδα εκ μέρους των εμπλεκομένων φορέων, η οποία πρωτίστως οφείλεται στην έλλειψη συστηματοποιημένης καταγραφής και διαχείρισης δεδομένων είναι χαρακτηριστική. Οι θεσμικές μεταρρυθμίσεις διαφοροποίησαν την κατάσταση, με τους ισχυρούς «παίκτες» της αγοράς να έχουν προβεί σε σημαντική αναδιοργάνωση των δραστηριοτήτων τους, έχοντας βελτιώσει σημαντικά τα επίπεδα γνώσης. Αυτό προκύπτει από τον σημαντικό εκσυγχρονισμό τόσο των μεθόδων διοίκησης όσο και των εμπορικών πρακτικών (τιμολόγηση, προσφορά πακέτων κ.ά.) αλλά και των μεθόδων έτσι όπως τις διακρίνει και εξετάζει ήδη η επιτροπή ανταγωνισμού. Από την άλλη πλευρά, το κράτος συγκεντρώνει μεγάλο όγκο πληροφοριών, που όμως δεν αξιοποιεί με οργανωμένο τρόπο, ώστε να δύναται να υποστηρίξει ή να αιτιολογήσει τις αποφάσεις που λαμβάνει ή να προσδιορίσει βασικές παραμέτρους της έννοιας του δημοσίου συμφέροντος. Στην δυσμενέστερη θέση όλων βρίσκονται οι χρήστες, οι οποίοι έχουν πηγές πληροφόρησης, οι οποίες βασίζονται στα άλλα μέρη της αγοράς (κράτος, παραγωγούς). Επικεντρώνονται μάλιστα σε θέματα δρομολογίων ή τιμών, δεν κατέχουν δηλαδή ανεξάρτητη γνώση για να μπορούν να αξιολογήσουν την παρεχόμενη υπηρεσία. Αυτό το έλλειμμα περιορίζει και την αποτελεσματικότητα της παρέμβασης τους και στα θεσμικά όργανα (στην Ελλάδα για παράδειγμα το Συμβούλιο Ακτοπλοϊκών Συγκοινωνιών) και αποδυναμώνει τη θεσμική τους παρέμβαση, ενώ αντίθετα ενισχύει την θέση των ισχυρών ολιγοπωλητών τους οποίους αδυνατούν να κρίνουν ή ακόμη και να ελέγξουν.

Προς την διαμόρφωση ενός Οδηγού βημάτων για συμφωνίες στις μεταφορές από και προς τα νησιά

Απαιτείται ένας Οδηγός που να περιγράφει τον τρόπο δια του οποίου οι χρήστες ή ο φορέας εκπροσώπησής τους (π.χ. Τοπική Αυτοδιοίκηση), ο ιδιώτης «πάροχος των υπηρεσιών μεταφοράς» ή η Ένωσή τους και το κράτος, φτάνουν σε συμφωνία καθορίζοντας συγκεκριμένους στόχους οικονομικούς, κοινωνικούς, αποδοτικότητας, καθώς και το επίπεδο και τα χαρακτηριστικά των υπηρεσιών μεταφοράς και γενικά των δεικτών απόδοσης, οι οποίοι ονομάζονται Κρίσιμοι Δείκτες Απόδοσης.

Ο οδηγός θα φιλοδοξεί να αποτελέσει το πλαίσιο βάσει του οποίου θα αναπτυχθεί με επίσημο τρόπο η συμφωνία για την παροχή μιας ή περισσοτέρων υπηρεσιών βάσει ουσιωδών όρων, αποδεκτών από όλους τους εμπλεκόμενους φορείς. Ο οδηγός αυτός φιλοδοξεί να έχει εφαρμογή στις νησιωτικές περιοχές και συμπεριλαμβάνει στοιχεία σχετιζόμενα με την χωρική διάσταση της οικονομικής και κοινωνικής συνοχής στην Ελλάδα και στην Ευρώπη. Από την εφαρμογή μιας τέτοιας μεθοδολογίας θα έχουμε τις ακόλουθες θετικές επιπτώσεις για το σύνολο των εμπλεκόμενων φορέων:

• Θα ενισχύεται η διαφάνεια: Τίθενται σαφή κριτήρια και δείκτες για τις υπηρεσίες μεταφορών στα νησιά και ιδιαιτέρως τις θαλάσσιες μεταφορές.
• Θα ενισχύεται η κοινωνική ευθύνη: Καθορίζονται οι ρόλοι, αρμοδιότητες και δεσμεύσεις των εμπλεκόμενων φορέων.
• Θα διαμορφώνεται ένα πλαίσιο σχεδιασμού υπηρεσιών μεταφορών με βάση τις κρίσιμες και πραγματικές ανάγκες των πελατών/νησιωτών.
• Θα ενισχύεται η κουλτούρα ποιότητας.

Υπηρεσίας Δημοσίου Συμφέροντος για τις μεταφορές σε ομάδες νησιών

Παρά το γεγονός ότι ιδιωτικές πρωτοβουλίες και ο ιδιωτικός τομέας σε πλειάδα περιπτώσεων παρέχει λύσεις, η ικανοποίηση των αναγκών των νησιωτικών περιοχών σε μεταφορικές υπηρεσίες δεν είναι δεδομένη από την ελεύθερη αγορά. Πράγματι, σε απόκεντρες, δυσπρόσιτες νησιωτικές, απομονωμένες ή εξαιρετικά αραιοκατοικημένες περιοχές είναι σχεδόν βέβαιο ότι η παροχή υπηρεσιών μεταφοράς από την ελεύθερη αγορά σε προσιτές τιμές μπορεί να επιτευχθεί μόνο με ζημία ή τουλάχιστον με ναύλο που δεν συμβαδίζει με τις συνήθεις εμπορικές πρακτικές. Στην περίπτωση αυτή βέβαια η ανυπαρξία ενδιαφέροντος από τον ελεύθερη αγορά για την κάλυψη της μεταφορικής ανάγκης θα πρέπει να αντιμετωπιστεί με κρατική παρέμβαση. Στις μικτές οικονομίες, όπως είναι αυτές στις χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι υπηρεσίες δημοσίου συμφέροντος μπορεί να παρέχονται με ένα από τα ακόλουθα σχήματα ανάλογα με το εάν το κράτος παρέχει, παράγει ή/και ρυθμίζει την παραγωγή ή/και την παροχή αυτών των υπηρεσιών. Αυτή η ιδιαίτερη αποστολή, που αναλαμβάνει το κράτος για την εξυπηρέτηση των αναγκών του κοινωνικού συνόλου, σχετίζεται άμεσα με την έννοια της Υποχρέωσης Παροχής Δημόσιας Υπηρεσίας ή PSO (Public Service Obligation).

Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις, αλλά και στην περίπτωση των νησιωτικών μεταφορών, μέσω των PSO επιτυγχάνεται η παροχή από το κράτος υπηρεσιών, οι οποίες παράγονται υπό όρους από τον ιδιωτικό τομέα, για συγκεκριμένα χρονικά διαστήματα.

Τα παραπάνω μπορούν να επιτευχθούν με πολλούς τρόπους όπως αυτούς παρακάτω:

• Με βάση την ελεύθερη αγορά
• Συμβάσεις Παροχής Δημόσιας Υπηρεσίας (PSΟs & PSCs)
• Η δυνατότητα εξυπηρέτησης των επιβατικών και με άλλα μέσα (όπως άλλα πλοία, αεροπλάνα, υδροπλάνα, ελικόπτερα, λεωφορεία αστικών & υπεραστικών ΚΤΕΛ, κ.α.)
• Είναι εφικτή η ανάπτυξη συμπράξεων δημοσίου και ιδιωτικού τομέα (ΣΔΙΤ) με τη συμμετοχή και εταιρειών των ΟΤΑ (παράγραφος 3 άρθρου 265 Νέου Δημοτικού και Κοινοτικού Κώδικα).
• Εάν από τα αποτελέσματα εκμετάλλευσης προκύπτει ότι δεν καλύπτεται το κόστος, τότε μπορεί να χρηματοδοτηθεί το μεταφορικό μέσο (δαπάνες κεφαλαίου ή χρηματοοικονομικό κόστος ) ή το λειτουργικό κόστος ή το εισιτήριο.
• Μπορούν επίσης να χρησιμοποιηθούν ειδικοί κοινοτικοί ή εθνικοί πόροι για νησιωτικές πολιτικές, όπως και πόροι από τα Διαρθρωτικά Ταμεία της Ευρωπαϊκής Ένωσης καθώς και εθνικοί πόροι γενικότερων σκοπών (ΘΗΣΕΑΣ κλπ).
• Μέσω ΠΙΧ (Private Finance Initiatives, PIF)